——宁陕县林权制度改革的调查
集体林权制度改革是促进农民增收的主要途径。特别是宁陕是全省重点林业县，县域经济发展的潜力在山，农民增收的希望在林。但林权制度改革政性强，量大面广，与群众的切身利益息息相关，如何搞好集体林产权制度改革是林业工作的新的问题，为切实做好我县集体林产权制度改革试点工作，根据省上统一要求，县委、县政府抽调人员，组成四个调研组，赴四个不同类型的村组进行深入细致的调研，全面了解掌握实际情况，为实施改革试点工作提供了科学依据，奠定了良好基础。
一、县情村情
宁陕地处秦岭南麓，总面积3678平方公里，人口7。4万人，辖14个乡镇，98个行政村。全县现有森林面积5342181亩，林分蓄积2970。93万立方米，森林覆盖率为90。2%，居全省之首。被国家确定
为生态示范区建设试点县，全国天然林保护工程重点县。境内有宁东、宁西2个林业管理局，国有林面积2280576亩。县属森林面积215761。6公顷，县属国有林8310。1公顷，集体林面积207451。5公顷，其中退耕还林面积19。41万亩，封山育林面积7。5万亩。1983年林业三定以来，建立了四荒地和林木流转机制，调动了各方面的积极性，给林业发展带来了勃勃生机，县内外有志之士纷纷投资开发当地荒山荒坡。建起了承包、租赁、股份制等多种形式的林产品基地。“九五”期间，全县山地流转11。85万亩，其中单位承包，租赁购买荒山造林共0。42万亩，招商引资320万元，建立1000亩以上的板栗林场2个。特别是近五年来，全县认真贯彻《中共中央，国务院关于加快林业发展的决定》，紧紧围绕林业生态环境建设林业产业化建设两大目标，切实组织实施天然林，退耕还林、封山育林，绿化造林等重点工程，林业发展取得了显著成效。目前，累计发展板栗21万亩，核桃6。5万亩，其它经济林特园达到9万亩。与此同时，进一步强化经济林特园的丰产管护，每年平均完成板栗丰产管理10万亩以上，产量和效益迅速增长。每年义务植树30万株，5年共培训村级林业科技骨干45000余人次，发放技术资料13万余份，有力促进林产业化的健康快速发展。
为使调研工作全面有效，县上确定林产品基地发展较早的金川镇六里村，四荒地开发突出的城关镇校场村，股份制合作典型的四亩地镇严家坪村，国有林与集体林交界的皇冠镇南京坪村为调研重点。涉及的四个村，共592户2243人，有耕地面积2022亩，有林地面积6。18万亩，其中集体林面积2。907万亩，各村人均纯收入1500元以上，其中林业收入占总收入的60%左右，可以说林业是县域经济和农民增收的主导产业。
通过调研，使我们认识到八十年代初开始，实行林业体制改革。开展林业三定，建立了四荒地和林木流转机制以后，调动了各方面的积极性，给林业发展带来了活力与生机，突出表面在四个方面：一是增强了林业发展的活力。改变了一家一户分散经营，规模又小，不利林业发展的实际情况，通过政府引导，采取承包、租赁、拍卖、股份制等多种形式，加快了山地和经济林的发展。二是调动农户造林的积极性。改变了过去山林归集体所有，营林生产与群众利益结合不紧密，造林政府发动，村民出工不力，致使造林成活率低，年年造林不见林的现状，通过建立合法稳定的承包，租赁关系，增强了村民和社会各界投资造林的信心。三是强化了森林资源管理。山林改革实现产权明晰，权责分明，山林权属和群众利益紧密结合，保护森林资源的安全已成为群众的自觉行动。目前，凡是分包到户的森林资源，都形成了山山有人管，人人都是护林员的局面，盗砍林木，滥占林地的现象明显好转和收敛。四是促进了农村稳定。金川镇六里村大胆尝试率先对集体林地定价拍卖，大多数农户买到不同数量的林地，在保持林地集体所有权的前提下，林地使用权，经营权实际到户，使广大林农务林有其山，最大限度减少了林地林木权属争议和盗伐案件的发生。村集体有了一定收入，林地得到有效管护，群众增加了收入，农村更加祥和稳定。
二、存在问题
上个世纪林权制度改革以来，虽然林业得到较快发展，取得了一定成绩，但由于改革不彻底，仍存在诸多矛盾和问题，影响着林业经济的发展。
1、林木、林地产权不明晰。集体林地所有权、使用权、收益分配权，林木处置权不明确，村委会与农民的权、责、利不清。除自留山外，多数集体林没明确承包经营权，林地经济效益难以发挥。既是到户的自留山和部分责任山，由于历史原因，一直未发放合法证件，农户心里没有底，农户生产积极不高，农户每年仅仅是依靠山林提供一些烧柴和自用材，谈不上有多少经济效益。
2、林地四址不清，指山为界，证地不符。在上次林业“三定”中，因客观原因造成指手为界。所以目前多数地方界址不清，证地面积不符，尤其是部分农户的证件丢失，无据为查，群众只知道大概位置，具体地点不清。
3、集体林管理不到位。村集体林虽然落实了管护人，但是管护人员的责任心不强，素质不高，同时，也没有解决好集体林收益分配问题，管护治理流于形式，部分林地时有被盗伐现象，造成集体林地资源难以正常管护。
4、生态效益和经济效益的矛盾。宁陕是典型的林业大县，地方财政和农民的收入希望在林，天保工程实施后，只注重了生态效益，而地方经济发展和农民收入增长如何来保障，如果国家没有配套的地方扶持和惠农政策，也会造成集体利益与局部利益的矛盾，而产权制度改革也会带来许多阻力。
5、历史遗留问题多，困难大，任务重。境内国有林与集体林权纠纷没有得到彻底解决。加上撤乡并村，乡镇与乡镇，村与村、组与组之间的四界不清的问题非常突出。还有外迁户、绝户的农户自留山以及县内外单位和个人以承包、租赁、购买、股份制等多种形式开发的林地，如何来界定和处置，情况比较复杂等诸多问题，给这次林改带来了相当大的难度。
三、对策建议
集体林权制度改革是落实党和国家大政方针和惠农政策的重要举措。是解决“三农”问题的一件大事，事关改革发展和大局稳定，为此，我们认为要加强以下几方面的工作：
一要强化政策宣传。林权制度改革涉及千家万户老百姓的切身利益，要充分利用电视、报刊、网络等媒体和通过召开会议，发布通告、张贴标语、宣传画、办墙报等多种形式，大力宣传集体林权制度改革的目的、意义、方法、步骤及相关政策，法规，有针对性地做好宣传发动工作，使广大群众吃透政策，消除凝聚，了解改革，支持改革，参与改革。
二要深入调研，分类指导，稳妥推进。集体林权制度改革是一次生产资料的再分配，是村组内部利益进行的一次再调整，责任重大，情况复杂，任务艰巨，在深入调查研究，全面掌握实际情况的基础上，拿实施方案，组织推动，方法步骤要从实际出发，因地制宜，不搞一刀切。
三要尊重群众意愿，发挥群众主体作用。拿方案，定基调要充分征求群众意见，由群众说了算。杜绝“暗箱操作”，做到公开、公平、公正。切实维护群众的利益，在具体实施过程中要广泛发动群众，相信群众，依靠群众，保证农民的参与权、知情权，决策性和监督权得到充分发挥，避免和减少不符合当地实际情况的发生，使改革能够顺利推进。
四要勇于创新，抓好配套改革。集体林权改革虽然是家庭承包责任从耕地向林地的延伸，但远远要比土地承包到户复杂的多。应采取家庭承包经营为主，多种经营形式并存，鼓励引导推进股份制经营，合作经营，大户经营等新型承包林地的经营形式，放活经营权，最大限度地盘活林地资产，增强集体和农户的收入。
五要尊重历史，维护农村稳定。我县集体林地情况千差万别，要按照有关政策妥善处理，要以稳定为前提，本着尊重历史的态度，认真区别对待。通过具体细致的工作，将各类矛盾消除在萌芽状态，确保林权改革顺利开展和农村的大局稳定。
六要切实加强组织领导，集中力量抓落实。集体林权制度改革是一项复杂的系统工程，工作量大，涉及面宽，情况复杂，任务艰巨。县乡镇党委、政府必须纳入重要的议事日程，认真研究，统一部署，建立起“县上领导，乡镇组织，村组实施，林业服务，部门配合”的工作机制。及时成立相应机构，拿出方案，抽调人员，集中精力，突出重点，强化措施，先易后难，稳步推进。要建立一支责任心强，政策水平的工作队伍，深入乡镇村组抓好落实。要明确任务，落实责任，加强督查，确保工作取得实效，顺利完成改革任务。
（作者系中共宁陕县委农工部部长）